| 重庆市巴南区农村土地承包经营权流转中出现的新情况、新问题 |
| 发布日期：2009/4/7 |
| |
【内容摘要】农村土地承包经营权实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节。近年来农村土地承包经营权流转呈快速发展势头。但在流转的过程中，引导工作、管理服务、操作程序、纠纷调处等方面都存在着许多困难和问题，必须引起重视，制定相关对策。
关键词：土地承包经营权 流转 问题 对策
农村土地承包经营权实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业结构调整、提高农业规模化经营水平、提高土地产出的有效手段。通过流转，实现农村土地所有权、承包权、经营权的三权分离，既是中国特色土地制度的再次创新，也是农村生产力发展的客观要求和必然结果，这对建设社会主义和谐新农村具有重要意义。
一、基本情况
(一)巴南区农村土地承包经营权流转的现状
巴南区有199个行政村，实行家庭承包的耕地面积56.2万亩，农户土地承包经营权流转始于第一轮土地承包期，随着我区农村经济的快速发展，近年来呈快速发展势头。至2008年底，全区流转面积达12.3万亩，占承包耕地面积（56.2万亩）的21.9%，其中规模经营达到10.9万亩，规模经营集中度达到19.4%。其流转的主要形式为出租8.2万亩、转包2.4万亩、互换0.5万亩、转让0.4万亩、入股0.2万亩、其它0.6万亩。分别占流转面积的66.7%、19.5%、4.1%、3.2%、1.6%、4.9%。
(二)土地承包经营权流转的基本特点
一是流转期限不超过原承包合同规定期限。二是土地承包经营权流转的数量与区域经济的发展成正比。经济发达的鱼洞、花溪、南泉、界石、南彭五个镇街的土地流转面积4.6万亩，占全区土地流转面积的37.4%.三是流转的土地主要用于高附加值农业生产。我区土地承包经营权的流转形式多样，但土地的流向，特别是由集体统一流转的，主要用于发展优质经济作物、反季节作物和水产养殖等高附加值农业。如我区南泉镇至南彭镇公路沿线的10000多亩流转土地，主要用于生态农业开发建设，种植经济价值较高的观赏植物、大棚蔬菜、草莓等。天星寺镇4000多亩流转土地，主要用于肉牛养殖和饲料基地建设。
(三)土地承包经营权流转指导及管理
1.农村土地流转服务中心进行业务指导和管理工作。区政府在认真调查研究和多次召开座谈会专题讨论及征求各方意见的基础上，发出了《关于加快推进农村土地流转工作的通知》（巴南府办发〔2008〕248号）。依据《通知》精神，成立了重庆市巴南区农村土地流转服务中心，镇街成立土地流转服务所，村成立土地流转服务站，为全区土地流转提供信息服务和规范流转合同、流转期限、流转范围等服务。目前全区已有11个镇街成立了土地流转服务所，占镇街数的52.4%。
2.农村土地承包经营纠纷仲裁委员会负责纠纷调处工作。积极开展农村土地承包经营纠纷仲裁试点工作，探索建立适合本地农村土地承包管理现状和纠纷特点的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作规程和仲裁机制。建立了重庆市巴南区农村土地纠纷仲裁委员会，负责全区农村土地承包纠纷调处及指导工作。
3.积极筹建土地承包经营权流转市场。目前我区正在积极筹建农村土地承包经营权流转市场。为农村土地流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
二、农村土地承包经营权流转存在的新情况新问题
(一)土地承包经营权流转工作难度较大
农村土地流转工作难度较大。主要表现在：一是随着粮食定购、提留统筹、农业税的取消，承载于土地上的各种负担已消除，种粮直补、生产资料优惠等各种惠农政策的实施，以及粮价的持续上涨，农民保留土地承包经营权无任何负担，其价值明显提高，因此农民不肯轻易放弃土地承包经营权；二是国际金融危机使农民非农就业难度增加，加之土地资源的紧缺，农民对土地普遍有增值预期和保障心理，把承包地作为自己最后的退路，也不愿意轻易放弃土地承包经营权；三是个别农民土地流转的期望值很高，在土地集中连片流转的时候更容易表现出来，大多是与流转主体商谈的时候提出高价和附加条件，以获取更多利益。四是个别农户法律意识淡薄，对已经约定的协议、合同条款不履行或不完全履行，有的甚至在提出不合理条件得不到满足时，采取堵路、毁坏作物等过激行为以达到目的，使业主对未来经营风险难以估计，顾虑重重，阻碍了土地流转进程。
(二)土地承包经营权证管理不善的情况逐步显现
1998年，我区在完善第二轮土地承包经营权关系时，有的村社工作做得不够细，承包经营权证管理的后续工作也未跟上，错填、漏填、证地面积不符、退地未收回承包经营权证的、换证未收回原证的、征占未收回承包经营权证的、转让后未变更经营权证等情况均有存在，致使土地承包经营权权属不清，这给经营权流转带来了很多困难和问题，由此引发的纠纷所占的比例也较多。2008年9月－12月，区农村土地承包管理办公室接待的29件群众来信来访中，因经营权证管理不善引发的矛盾所占比例就达到了7件，占来信来访数量的24%。如石龙镇丰岩水库事件，就是由于在水库停建期间，石龙镇给农户发放了早期已经征用的在水库淹没线下的这部分耕地的承包经营权证，且绝大部分证地面积不符，地界不清，致使现在水库重建不能正常进行。后来建设单位对这部分耕地的承包经营权进行补偿至承包期满，但农户仍然不肯放弃经营权，要求按现行政策重新征用，引发较大范围和规模的土地纠纷，影响了社会和谐。
(三)土地流转的操作程序不规范的情况继续存在
农户之间的转包、互换、出租采用“口头协议”的方式还有部分存在，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利义务。有的即使签订了书面流转合同，也是内容不完整，如权责关系不明确，不按规范签订合同，有的在某些方面不具有法律效力，如擅自改变土地农业用途。这些为日后土地纠纷与矛盾留下了许多隐患，且处理起来难度相当大。如南泉镇红旗村九社高某，2007年委托本社集体流转0.34亩承包耕地经营权，在委托书中写上“用于工业生产”，未写明流转年限，现高某据此提出收回耕地，而业主已经投入了较多资金，难以退出，引发纠纷。
(四)土地承包经营纠纷呈上升而复杂趋势，土地承包经营纠纷仲裁调处工作亟待加强
近年来，农村土地承包经营纠纷数量呈上升势头，我区通过镇街和区土地承包管理机构调处的流转纠纷数2006年为45件，2007年为56件，2008年上升到了77件，引发纠纷的主要原因是订立口头协议、流转合同不规范、经营权证管理不善、转让转包不明确等原因造成的。尤为突出的是以前一些农户农转非后村民小组收回承包地的、自愿放弃承包经营权的、弃耕不种地的人现在想重新要地耕种，由此引发的矛盾纠纷，且显现复杂化现象，有的法律上也未明确相关调处原则。如天星寺镇某村社员曾某，2003年举家迁到镇上居住，当时以口头协议的形式将其全家承包地转让给本社黄某耕种，村里未收回曾某的承包经营权证，将土地重新发包给了黄某并签订承包合同填发经营权证，该土地于2006年流转，其租金为黄某所得，现曾某不承认放弃了承包经营权，说以前是临时给黄某耕种土地，流转的租金应由他来领取，引发纠纷。上述情况对土地承包经营纠纷仲裁调处工作提出了更高的要求。而我区农村土地承包经营纠纷调处机制尚未健全，任务十分繁重，纠纷调处工作亟待加强。
(五)缺乏土地流转交易平台和支持农村土地流转的重要措施
一方面我区筹建的土地承包权流转市场尚未开始运作，也没有土地流转中介组织，土地流转信息渠道少而不畅，供需双方的信息不能及时沟通，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，土地流转市场价格也较为混乱，这些因素影响了生产要素的合理流动和优化配置。另一方面政府对土地流转工作的各项政策措施难以落到实处，工作经费难以到位，致使流转管理工作滞后，不能满足需要。
(六)土地流转管理中存在个别不良倾向
目前我区土地流转管理中存在着两种不良倾向:一是无所作为，放任自流，使农户土地流转处于无序状态。有的干部认为多一事不如少一事，流转工作做得好与不好并不影响自己的利益，事来了就挡一挡，不来就算了；二是以行政推动代替科学引导，违背农民愿意，不顾条件，强行推动流转，损害农民的承包权益。有的把土地流转作为增加村级收人的手段，抑或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益;有的在大多数村社成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进人农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展的保障;有的在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。
三、对策
(一)加强宣传，促进流转
要加大对《土地承包法》的宣传力度，贯彻落实2009年中央1号文件精神，提高广大干部群众的认识。一方面是提高干部的的政策水平和增强发展农村经济的责任感，特别是要提高从事土地管理工作人员的素质，认识土地流转工作的重要性和必要性。坚持科学、依法、自愿的原则引导土地流转工作，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。在承包期内，农村集体经济组织或村民委员会无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农民放弃承包权或改变承包合同。切实维护农户承包土地流转的合法权益。另一方面，是提高群众的认识和法律意识。让群众认识到土地流转对促进农业规模化经营和促进农村经济发展的重要性，在提高群众依法维护自己权利的能力的同时，增强遵守法律的意识和克服土地流转中过高期望值心理。
(二)强化农村土地流转规范管理
1.加强对土地承包经营权证的管理。农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是解决农村土地承包纠纷的重要法律依据。要依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，做好农村土地承包经营权证管理工作。对农村土地承包经营权证填发、变更、换发、补发和收回注销手续进行规范化管理，尽可能降低纠纷产生的机率。
2.规范流转行为。不得改变承包土地的农业用途，不得超过流转承包期的剩余期限，流转收益归原承包农户所有，不得擅自截留、扣留，不得违反农民意愿，搞强制流转。
3.规范流转手续。土地流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、起止日期、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等。
4.完善土地流转工作制度。建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作。
（三）建立农村土地承包经营纠纷调解和仲裁机制
建立适合我区的农村土地承包管理现状和纠纷特点的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作规程和仲裁机制。加强仲裁队伍管理和素质建设，提高依法仲裁农村土地承包经营纠纷的能力。切实维护农民土地合法权益，促进农村土地流转和规模经营，促进城乡统筹和现代农业发展。
（四）建立农村土地承包经营权流转市场
以党的十七大精神和“三个代表”重要思想为指针，以深入贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和中央1号文件精神为主线,建立流转规范、运转协调、公开透明的农村土地承包经营权流转市场，为农民和企业业主提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订等服务。推进农村土地向规模经营集中，提高农业综合生产效益。
（五）探索建立失地农民社会保障体系
建立包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障的社会安全网络。加强失地农民的技术培训和职业教育，做好失地农民的就业安置工作，以解除农民的后顾之忧。
(六)加强对农村土地流转工作的领导和支持
土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础，要进一步统一思想，提高认识，把推进农村土地承包经营权流转作为农业农村工作的一项重要内容列入议事日程，明确办事机构和工作人员，并落实相关工作经费，正确引导和规范农村土地流转工作，教育广大干部正视土地流转所面临的新情况、新问题，克服畏难求稳怕乱思想。认真落实好农村土地承包政策，科学引导流转，及时提供法律、政策服务。
|
| |
|
