党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地经营权，发展多种形式的适度规模经营。这一重大决策，不仅破解了农村发展的体制障碍，而且适应了农村生产力发展的新要求。适度开展农村土地流转，已成为培植主导产业、发展现代农业的客观要求和必然选择。最近，竹山经管局组成调研组，深入城关、溢水、擂鼓、得胜、楼台等乡镇，就土地流转情况进行了专题调研，目的在于做好土地流转文章，实现资源优化配置，不断加快我县农业产业化发展步伐。现将调研情况报告如下：
　　一、竹山县农村土地流转的现状
　　竹山县是“八山一水一分田”的山区农业县。全县耕地总面积59万亩，农业人口39.12万人。2005年农村土地二轮延包时，全县9.8万农户依法签订了土地承包合同，确权确地总面积49万亩(其中水田10.8万亩，旱地38.2万亩)，人均耕地面积1.25亩。截至2008年底，全县农村土地流转总面积5.62万亩，占农村总承包面积的12%，涉及农户1.46万户，占全县农户总数的15%。土地流转用途，主要是发展粮油、茶叶、林果、蔬菜等，分别占流转总面积的64.2%、15.8%、10.1%、9.9%。从调查情况看，我县土地流转呈现四个特点：
　　（一）流转规模逐步加大。2002年农村税费改革前，农村土地流转规模不大，是一种零星、分散式的流转。随着农村税费改革的不断深入，农村经济发展加快，特别是劳务经济的兴起，农民择业渠道日益拓宽，许多农民离土离乡，多途径寻找致富门路，加速了农村土地流转的进程。2002年，全县土地流转面积1.75万亩，占耕地总面积的3%，参与农户占全县农户总数的2%；到2008年底，农村土地流转面积和参与流转农户，与2002年相比，分别提高了9个和13个百分点。尤其是潘口电站移民启动后，大量移民后靠和外迁，通过转让方式，流转土地达12000亩，占流转土地总面积的21%。
　　（二）流转主体逐步拓宽。过去农村土地流转，参与主体大都是本集体经济组织内部农户之间的流转，随着农村生产条件的改善，优惠政策的驱动，创业空间的拓展，适应市场的需求，各类农业企业、种养大户、专业组织、工商企业等为发展规模生产，纷纷采取转包、转让、租赁、股份合作等方式，积极参与农村土地流转。
    1、农业企业通过土地流转兴建产业基地。全县农业企业为发展规模生产，通过土地流转，以“公司+基地+农户”发展模式，建立茶叶、蔬菜、板栗等特色产业基地近2万亩。圣水茶叶公司依托“圣水”品牌，在竹坪乡兴茶村，以每亩年1000元的价格，租赁农户茶园300亩，租赁期限为10年，采取由圣水公司出资金、技术，负责加工和销售，农户以土地和劳力参与经营，实现了农企双赢。官渡镇兆华山野菜公司，为建立稳定货源，把好原材料关口，租种50亩耕地建山野菜专业基地，引领带动周边农户发展特色山珍。
    2、农村合作经济组织通过土地流转实现专业化生产。有的农村经济合作组织，通过租种农民土地，整合生产要素，实行专业化生产、规模化经营。据统计，全县通过这种形式流转的土地近1万亩。溢水镇按照“招商大业主，培植大产业”的思路，2008年成功引进重庆籍业主王强，在该镇华家湾村，组建宏强蔬菜专业合作社，以每亩每年650元的价格，租种土地150亩，建设设施蔬菜基地，采取土地、劳力，资金、技术的优化重组，变资源、区位优势为经济优势。
    3、各类经济实体通过土地流转实现滚动发展。有的涉农经济实体，通过租赁集体、个人的土地和资源，创新经营模式，加大科技投入，实现规模扩张和效益提升。全县共有6000亩土地通过这种形式流转。润兰庄园业主陈德润，以每年6万元租金，一次性租赁了霍河水管处230亩茶园10年的经营权，以长期租赁稳定茶园投入，提高基地产出效率。人称“木瓜王”的刘昌华，投资60万元，在双台乡元坪村和茅塔寺村，承包1500亩荒山栽植木瓜，现基地已大规模挂果，他正筹建木瓜深加工企业，开发生产木瓜系列产品。
    4、农村大户通过土地流转开展规模经营。各类农村种养大户，通过租种土地来发展特色产业，以示范引导，组织群众参与产业建设，全县共有8000亩土地通过这种形式流转，取得较好效果。擂鼓镇护架村，通过村委会牵线搭桥，组织19户烤烟大户，按每亩年200元的价格，租种500亩耕地发展烤烟，仅明安楚1户，通过土地流转方式，发展烤烟达50亩。该镇以土地流转为抓手，已培植3个烟叶专业村，发展烤烟面积达4000亩，逐步由农业大镇向产业强镇目标迈进。城关镇桥儿沟村现任村支部书记龙德柱，发挥在外打工期间积累的资金和技术优势，于2004年，以每亩200元的价格，租赁农户80亩撂荒地，发展美国杏李产业。在他的带动下，全村104户农民集中连片发展杏李1500亩，组建了“德农林果专业合作社”，配套了冻库设施，实现了建、管一盘棋，产、销一体化。
    （三）流转方式逐步增多。随着土地流转的主体多元化，土地流转形式也从原来单一的“委托代耕”，向“委托转包、有偿租赁、股份合作、有偿转让”等多种方式转变。
    1、委托转包。部分从事二、三产业或外出务工的农户，由于无力耕种承包的土地，农户之间自发协商将承包土地无偿给他人耕种，但国家对农户的粮食直补等惠农资金仍由原承包的农户领取，原承包方如需要种地，就退回户主。这种方式大多出现在亲朋好友之间，是我县近几年比较普遍的一种土地流转方式。据统计，全县共有5000户，2万多亩土地实行转包。这种情况在得胜镇被称为“土地保姆”，该镇以这种转包方式发展规模经营的有100多户，“托管”了121户405亩耕地。
    2、有偿租赁。土地承包到户后，随着改革开放的不断深入，农村经济结构发生了根本性变化。一方面，部分农民相继从事第二、三产业，造成土地资源闲置浪费；另一方面，农村推进产业化生产，土地资源又相对匮乏。面对这一矛盾，不少地方根据群众意愿，采取土地有偿租赁，达到互通有无，以此推动农业产业化进程。双台乡罗家村农民胡光云，家庭主要劳力在外打工，6亩耕地无人耕种，他主动找到村干部，由村支两委出面联系，以一年为期、每亩100元的价格租赁给烟农屈光银，屈光银共租赁10余户60多亩土地发展烤烟，2008年，烤烟收入达9万元。
    3、股份合作。有的农户把土地量化入股，土地由村统一经营或发包给公司、规模大户经营，年终经营所得按股份进行分配。楼台乡冬枣专业合作社，为使冬枣产业实现规模化生产、集约化经营，实行统一种植、统一管理，统一分配，该社吸引农户以土地入股的形式培植冬枣大产业，到2008年底，入股土地已发展冬枣基地5000多亩。
    4、转让流转。部分从事二、三产业农户，在完成原始资本积累，有相对固定的住所和收入，或外迁无法继续耕作原承包土地，其承包土地的经营权，经发包方（村委会）同意，有偿或无偿转让他人。特别是因潘口电站移民搬迁，发生土地有偿转让达1.2万亩，占总流转面积的21%。这种形式流转有序、合同规范。
    （四）流转效益逐步提高。土地流转不仅实现了规模种养，提高了产品质量效益，增加了农民收入，而且充分发挥了经营者特长优势，达到了资源优化配置和“地尽其力，人尽其才”的效应。经过流转，生产者对规划决策、生产管理、市场营销等各方面进行统筹谋划，合理配置，从而实行科学种田，使种植成本减小，收效明显提高。得胜镇圣水村茶农陈型堂，除自己种植的10亩茶园外，还租种了其他农户25亩茶园，以前是经营自家承包地，收多少算多少，现在规模得到扩张，不得不在资金投入、科学管理上做文章，以规模经营减少成本，以市场运作实现利润最大化，仅茶叶一项年收入达8万多元。圣水村全村25户茶农租种400亩茶园，每亩收入均在3000元以上。而出让方转让土地后外出打工，劳平获得年收入1万多元。
    二、影响竹山县土地流转的主要因素及问题
    《农村土地承包法》的颁布实施，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，农村土地能够参与生产要素市场流通，极大的促进了农村经济增长方式转变和各类市场主体的蓬勃壮大，但在看到新一轮农村土地流转良好态势的同时，一些新情况、新问题也不容忽视。突出表现在四个方面：
　　1、流转程序不够规范。在土地流转中，全县约有一半以上的土地出现在农户与农户之间流转，只有口头协议，没有经过发包方同意，没有履行签约和登记手续，即使有书面合同，内容不完整，签订也不规范，流转土地的面积、用途、价格、费用交付等合同条款和标的约定不明确，在某些方面不具有法律效力，存在自发性、盲目性和随意性，极易造成矛盾纠纷和隐患。
    2、流转效益偏低。现有流转的土地中，用于发展茶叶、林特、蔬菜等特色产业的，仅占流转总面积的35.8%,绝大多数零散流转，仍从事传统作物耕种，没有形成规模经营和特色品种。农户出让土地经营权，亩平租金年收益旱地在200元左右，水田在600元左右，有的甚至无偿转让土地经营权。无论是流出方还是流入方，流转效益都普遍偏低。
    3、流转规模不大。我县农村土地多为坡地，在实施土地承包时，为了避免矛盾和纠纷，将“分级切块”作为分田到户的方法，结果是土地的零碎和经营的分散，制约了土地流转的规模。从流转期限看，一般以一年内为期限，导致租种土地的农户掠夺性生产经营，土地肥力难以提高。从流转的集中程度看，存在“三多三少”，即亲戚和邻居之间流转的多，向大户流转的少；本村范围内流转的多，跨行政区域流转的少；零星流转的多，规模流转的少，难形成规模经营。
    4、思想认识还不到位。一是少数基层同志认为，土地流转是农民自己的事，与乡镇、村关系不大，怕麻烦。二是政策不明确，群众思想上有顾虑，怕政策有变化，怕流转糊弄人，怕失去赖以生存的土地生产资料。三是少数群众小农经济意识严重，满足于吃饱穿暖，认为土地是无偿承包所得，收多少算多少，有大户或企业来承租，又要价太高，在一定程度上影响了土地的正常流转。四是个别业主没有真心实意经营，利用土地搞投机，改变土地用途。
    三、推进土地流转的对策及建议
    有序开展土地流转，不仅是现实的客观要求，更是未来发展的必然，必将推动新一轮农村经济大发展。结合竹山实际，做好农村土地有序流转，重点要抓好以下四个层面的工作。
    （一）适应新形势，谋求新发展，在统一思想上引导流转。土地向业主集中是农村经营方式的变革，对于适应农村生产力发展，推进农业产业化、城乡一体化进程，意义深远。就我县而言，一方面，全县每年约有10万农民工外出务工，农业供养劳力系数下降,“富余”土地期待有序流转。另一方面，随着堵河流域三大电站相继开工，有2万多移民需要有土安置，按政策耕林地调整要零星划分到千家万户，要实现移民“迁得出，稳得住，逐步能致富”的目标，需要采取多种流转方式，对移民安置区生产要素优化配置。全县各级各部门要以科学发展观为指导，以“创新发展年”活动为挈机，把农村土地流转作为科学发展、创新发展、和谐发展、城乡一体发展的有效举措，作为新时期发展农村经济、提高产业效益，促进农民增收的重要渠道；作为土地资本在流动中升值的有效载体；作为实现生产要素优化配置，出让方和经营方实现双赢的有效途径，创新工作思路，扎实组织推进。在具体落实中，要把握六个关键：即农村土地流转，主体是农民而不是干部；机制是市场而不是行政命令；前提是“依法、自愿、有偿”；对象重点是山水资源，不仅仅是耕地；底线是三个不得（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益）；目的在于加快产业发展，促进农民增收。
    （二）规模大扩张，效益大提升，在发展特色产业上推进流转。开展农村土地流转，是培植主导产业、发展现代农业的重要环节，也是落实科学发展观的具体体现。在具体操作中，要适度扩大流转规模，提升流转效益，以土地流转，推促产业发展，增加农民收入。
    1、科学规划。按照市委市政府提出“三分一统”产业发展战略（分区域规划、分产业布局、分类型指导，统筹城乡，加快发展），围绕县定五大主导产业，坚持立足当前，着眼长远，完善产业发展规划，配套做好土地流转规划，重点在产业规划区推行土地流转，试点示范，有序推进，力争到“十一五”末，全县通过土地流转，集中集成，连片发展2—3个面积过10万亩的特色产业核心基地。
    2、创新方式。农村土地流转要根据各地实际和产业发展需要，采取多种方式，加快土地流转，稳步组织推进，确保全县主导产业规模一年一个大扩张，效益一年一个大提升。一是鼓励县内农业企业与基地农户“联姻”，农户以土地、资源、劳力等要素参与经营，采取租赁、转让、股份合作等方式，实现基地效率最大化。二是加强对农村大户能人的教育引导，转变观念，大胆探索，农户出土地和劳力，大户出资金和技术，联合建基地，统一闯市场。三是引导农村合作经济组织参与土地流转，农户以土地量化参股，统一生产、加工和销售，按股份参与利润分配。四是引进工商资本、社会资本集中连片流转，形成规模经营。五是有条件的地方，探索建立“土地经营股份合作社”，农民以土地承包经营权为股份，委托给合作社经营，合作社与公司或业主签订土地流转合同，农民按照持股比例分红。
    3、政策扶持。一是建立激励机制。对流转规模大、发展效益好的流入方，整合涉农资金，给予一定额度的以奖代补资金奖励，形成政策导向。二是加大项目扶持。各涉农项目要向土地流转度高、规模经营好的乡镇、村倾斜。三是加大信贷扶持。加强对土地流入规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点。
　　（三）规范流转程序，维护农民利益，在强化保障措施上稳步流转。本着“依法、自愿、有偿”的原则，建立科学严密的流转程序和切实可行的风险防范机制，切实保护农民承包土地合法权益，消除农民对土地流转的后顾之忧。一是要建立土地流转的备案登记制度。乡、村组织要根据全县产业发展规划，由农户自愿申请，建立土地流转档案和台账，明确专人负责，规范流转合同管理，做好农村土地流转的手续办理、权属变更等工作，为参与土地流转对象提供优质高效服务。对目前已流转的土地，要全面清理，完善相关手续。二是要建立土地流转储备库制度。由二轮土地承包农户提出流转申请，以乡、村为单位建立流转土地储备库，统一制定规划，统一对外招商，统一引进业主。三是要建立流转收益分配制度。正确处理和调节好土地流转中各方经济利益关系。四是要建立业主经营监管制度。对一次性流转100亩以上的业主，乡镇要将业主资质、资金、信誉、经营项目等报县主管部门审查，并搞好跟踪监管，不得借土地流转改变土地所有权、改变耕地农业用途。
    （四）加强组织领导、强化优质服务，在健全机制上创新流转。一是建立土地流转服务体系。成立县农村土地流转工作领导小组办公室，采取一名领导主抓，一套班子服务。县、乡明确相应办事机构，具体负责全县土地流转的规划、实施、协调、督办落实等职责。各乡镇以乡镇财政所（经管站）为依托，建立土地流转服务中心，负责收集和发布土地流转信息、流转登记管理、流转合同签订及督促兑现等日常工作。在具体工作中，坚持做到服务不缺位、不越位、不错位，把转变政府职能落实到具体行动中。二是探索市场调节土地流转的长效机制。积极引导和扶持各类土地中介组织发展，充分发挥其服务、引导功能，运用土地评等定级成果，结合市场供求关系变化，搞好土地流转价格的收集和发布，积极促成土地成片流转。三是建立分类指导的推进机制。适应现阶段各类不同流转主体，对土地经营规模的不同要求，采取流转双方都能接受的方式，引导组织推进。要按照试点先行、典型引路的办法，因地制宜，有序流转，防止为流转而流转，一轰而上，盲目跟风。要按照“有利于农村稳定，有利于农业增效，有利于农民增收”的原则，以农村土地流转推进产业建设，提升新农村建设水平，实现县域经济又好又快发展。